¿Existe el derecho a la vivienda?
La falta de vivienda adecuada es uno de los problemas más acuciantes a que se enfrenta la humanidad. El Centro de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos calculó en 1995 que más de 1.000 millones de personas en todo el mundo ocupan viviendas que no reúnen las debidas condiciones y que la población de personas sin hogar en todo el mundo supera los 100 millones. La Organización Mundial de la Salud ha hecho hincapié en que la vivienda es el factor ambiental único más importante asociado a la enfermedad y la esperanza de vida. En muchas naciones de todo el mundo, la falta de vivienda adecuada se ha vinculado a epidemias, delincuencia y malestar social.
A escala mundial, el gasto público en vivienda es notablemente bajo en comparación con otras esferas. El Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo calcula que en 1990 el gasto público en vivienda se elevó al 3,32% del conjunto de fondos públicos disponibles. La educación, en cambio, recibió el 15% y la atención de salud el 6,4%.
Derecho a una vivienda adecuada
La necesidad de una vivienda adecuada se describe en varios instrumentos internacionales de derechos humanos, incluídos en la Declaración Universal de Derechos Humanos (artículo 25), el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (artículo 11), la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial (artículo 5), la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación Contra la Mujer (artículo 14) y la Convención sobre los Derechos del Niño (artículo 27). La Declaración sobre el Derecho al Desarrollo también contiene una referencia al respecto (artículo 8). La vigilancia de la aplicación de esos pactos y convenciones a nivel nacional corre a cargo de comités de expertos con carácter permanente.
Durante los debates que tuvieron lugar en el 15° período de sesiones de la Comisión de Asentamientos Humanos y el Comité Preparatorio II en Nairobi, en abril y mayo de 1995, todos los países acordaron que el objetivo de lograr una vivienda adecuada para todos reviste gran importancia y es preciso esforzarse por conseguirlo. No obstante, algunos países manifestaron su desacuerdo sobre si el derecho a la vivienda existe como derecho humano reconocido en el derecho internacional.
En Nairobi, muchos Estados Miembros de las Naciones Unidas expresaron la opinión de que la vivienda es un componente indispensable de la base que todo individuo necesita para participar plenamente en la sociedad y, con ello, beneficiar a ésta. Sin vivienda, el individuo no podría beneficiarse de muchos de los derechos humanos reconocidos por la comunidad internacional. El derecho a la intimidad, el derecho a la no discriminación, el derecho al desarrollo, el derecho a la higiene ambiental y el derecho al nivel más alto posible de salud mental y física, entre otros, dependen del acceso a una vivienda adecuada.
Muchos países manifestaron la opinión de que el derecho a una vivienda adecuada está reconocido en varios instrumentos internacionales de derechos humanos. La Declaración Universal de Derechos Humanos, adoptada en 1948, afirma en el párrafo 1 del artículo 25:
"Toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure, así como a su familia, la salud y el bienestar, y en especial la alimentación, el vestido, la vivienda, la asistencia médica y los servicios sociales necesarios; tiene asimismo derecho a los seguros en caso de desempleo, enfermedad, invalidez, viudez, vejez y otros casos de pérdida de sus medidas de subsistencia por circunstancias independientes de su voluntad."Quizá la base jurídica internacional más firme del derecho a la vivienda se encuentre en el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de 1966, que al l° de diciembre de 1995 habían ratificado más de 133 países. Ese documento es un instrumento legal obligatorio que exige a los Estados que lo ratifican hacerse responsables jurídicamente ante sus ciudadanos, los otros Estados signatarios del documento y la comunidad internacional en conjunto. El Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales vigila la aplicación de ese Pacto examinando informes de los Estados, evalúa los esfuerzos del gobierno por dar acceso a una vivienda adecuada y formula recomendaciones para la acción futura. El párrafo 1 del artículo 11,1 del Pacto afirma lo siguiente:
"Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para sí y su familia, incluso alimentación, vestido y vivienda adecuados, y a una mejora contínua de las condiciones de existencia. Los Estados Partes tomarán medidas apropiadas para asegurar la efectividad de este derecho, reconociendo a este efecto la importancia esencial de la cooperación internacional fundada en el libre consentimiento". Con arreglo al artículo 2,"los Estados Partes... se comprometen a garantizar el ejercicio de los derechos que en él se enuncian, sin discriminación alguna por motivos de raza, color, sexo, idioma, religión, opinión política o de otra índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición social."Uno de los textos de derechos humanos de las Naciones Unidas que más países han ratificado, la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las formas de Discriminación Racial, incluye en el artículo 5, la obligación de los Estados Partes a "garantizar el derecho de toda persona a la igualdad ante la ley, sin distinción de raza, color y origen nacional o étnico, particularmente en el goce de los derechos... económicos, sociales y culturales, en particular.. el derecho a la vivienda..." Al l° de diciembre de 1995, 145 países habían ratificado la Convención.
La Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación Contra la Mujer, adoptada en 1979, destaca las necesidades de las mujeres de las zonas rurales en materia de vivienda. En el párrafo 2 del artículo 14 se afirma que "los Estados Partes adoptarán todas las medidas apropiadas para eliminar la discriminación contra la mujer en las zonas rurales a fin de asegurar, en condiciones de igualdad entre hombres y mujeres, su participación en el desarrollo rural y en sus beneficios, y en particular asegurarán el derecho... a gozar de condiciones de vida adecuadas, particularmente en la esfera de la vivienda..." Al 1° de diciembre de 1995, 147 países habían ratificado la Convención.
Las necesidades particulares de los niños se abordan en la Convención sobre los Derechos del Niño, que se adoptó en 1989. El artículo 27 dispone el derecho de los niños a condiciones de vida adecuadas, y de acuerdo con él: "los Estados Partes, de acuerdo con las condiciones nacionales y con arreglo a sus medios, adoptarán medidas apropiadas para ayudar a los padres y a otras personas responsables por el niño a dar efectividad a este derecho y, en caso necesario, proporcionarán asistencia material y programas de apoyo, particularmente con respecto a... la vivienda". Al l° de diciembre de 1995, la Convención había sido ratificada por 185 países.
En el artículo 8 de la Declaración sobre el Derecho al Desarrollo se afirma que "los Estados deben adoptar, en el plano nacional, todas las medidas necesarias para la realización de¡ derecho al desarrollo y garantizarán, entre otras cosas, la igualdad de oportunidades para todos en cuanto al acceso de recursos básicos, la educación... la vivienda...".
Aunque reconocen la importancia de una vivienda adecuada para todos como objetivo importante que hay que conseguir, algunos países aducen que sería contraproducente reconocer universalmente como derecho humano la necesidad de una vivienda adecuada, pues con ello se asignaría una carga demasiado grande a los recursos de los Estados, exponiéndolos a las decisiones de terceras partes y posiblemente a sanciones, si se los considerase culpables de no respetar ese derecho. La vivienda adecuada se propone como meta alternativa y explícita para la comunidad internacional.
Esos países creen que es mejor invertir las energías internacionales en defender los derechos que ya están claramente establecidos; que no se ha establecido claramente que el derecho a la vivienda tenga rango jurídico internacional y que el plan mundial de acción propuesto para la Segunda Conferencia de las Naciones Unidas sobre los Asentamientos Humanos (Hábitat II) no es el mecanismo apropiado para hacerlo.
En la reunión de la Comisión de Asentamientos Humanos de las Naciones Unidas, celebrada en mayo de 1995 en Nairobi, tuvieron lugar intensas deliberaciones sobre este aspecto. El jefe de la delegación de los Estados Unidos de América ante la conferencia, David Hales, insistió en que aunque no había desacuerdos de fondo respecto del objetivo de proporcionar vivienda adecuada a todos, preocupaban a los Estados Unidos las repercusiones jurídicas internacionales que tendrían el reconocimiento explícito del derecho a la vivienda.
"Se trata de una cuestión jurídica y técnica, muy sencilla, que guarda relación con el uso de las palabras", dijo. "En los Estados Unidos tenemos derechos legalmente establecidos. Si a escala internacional acordamos que existe el derecho a la vivienda, ello implica que podría recurrirse a una tercera parte para decidir e intervenir en caso de violación de ese derecho. Ello podría implicar también sanciones contra un país que no esté respetando ese derecho. No deben confundirse los derechos claramente establecidos con necesidades, aspiraciones y objetivos."
Por otra parte, Miloon Kothari, Codirector del Centre on Housing Rights and Evictions (Centro dedicado a la cuestión del derecho a la vivienda y los desahucios), organización no gubernamental con sede en los Países Bajos, opina que es indispensable afirmar explícitamente que el derecho a la vivienda es un derecho humano."No se trata simplemente de una cuestión jurídica y técnica. El derecho a la vivienda es un instrumento poderoso y sirve de impulso a grupos de mujeres y de niños de la calle, entre otros. La negación de ese derecho supondría un tremendo paso atrás".
Implicaciones del derecho a la vivienda
En el párrafo 1 del artículo 2 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales se señala el cometido de los Gobiernos en el proceso encaminado a garantizar el disfrute universal de los derechos reconocidos en ese Pacto, entre los que se incluye el derecho a la vivienda.
"Cada uno de los Estados Partes en el presente Pacto se compromete a adoptar medidas... hasta el máximo de los recursos de que disponga, para lograr progresivamente, por todos los medios apropiados, inclusive en particular la adopción de medidas legislativas, la plena efectividad de los derechos aquí reconocidos."En su informe final presentado a la Subcomisión de Prevención de Discriminaciones y Protección a las Minorías (E/CN.4/Sub.2/-1995/12), el Relator Especial sobre el fomento de la realización del derecho a una vivienda adecuada, nombrado por esa Subcomisión, ofreció una aclaración más detallada de las implicaciones del reconocimiento oficial del derecho a la vivienda como un derecho humano independiente al señalar que "el reconocimiento jurídico y las obligaciones inherentes al derecho a la vivienda, básicamente, no [el subrayado es nuestro] implican lo siguiente:
"(a) Que se exija al Estado que construya viviendas para toda la población; (b) Que el Estado haya de suministrar vivienda gratuitamente a todos los que la soliciten; (c) Que el Estado necesariamente deba cumplir con todos los aspectos de este derecho inmediatamente después de asumir los deberes de hacerlo; (d) Que el Estado deba confiar exclusivamente en sí mismo o en el mercado no regularizado para garantizar a todos este derecho, (e) Que este derecho se manifieste del mismo modo exactamente. en todas las circunstancias o lugares."Al mismo tiempo, el Relator Especial reconoció que había que formular reservas con respecto a algunos de esos postulados, de manera que los Estados no "interpreten indebidamente la responsabilidad estatal, ni renuncien a ella," en particular con respecto a los grupos más desfavorecidos. También afirmó que se debía considerar e interpretar que el reconocimiento del derecho a la vivienda, en su sentido más amplio, implicaba lo siguiente:
"(a) Que una vez que se hayan aceptado formalmente tales obligaciones, el Estado tratará por todos los medios apropiados posibles de garantizar que todos tengan acceso a recursos de vivienda adecuados para la salud, el bienestar y la seguridad, de conformidad con otros derechos humanos. (b) Que se pueda exigir o pedir a la sociedad que suministre o facilite el acceso a los recusos de vivienda si una persona carece de hogar o su vivienda es inadecuada o, en general, es incapaz de conseguir todos los derechos vinculados implícitamente al derecho a la vivienda. (c) Que el Estado, directamente al asumir las obligaciones jurídicas, adopte una serie de medidas que indiquen el reconocimiento en su política y sus leyes de cada uno de los aspectos constituyentes del derecho en cuestión."Obligaciones jurídicas de la comunidad internacional
El reconocimiento del derecho a la vivienda como derecho humano trae consigo toda una serie de consecuencias para la comunidad internacional, en particular para los gobiernos y los organismos internacionales. En virtud de los Artículos 55 y 56 de la Carta de las Naciones Unidas y de varios precedentes del derecho internacional, todos los Estados tienen la obligación de cooperar en la protección y la promoción de los derechos económicos, sociales y culturales. Esa responsabilidad incumbe en particular a los Estados que tienen la capacidad de prestar asistencia a otros.
El Centre for Housing Rights and Evictions (COHRE) hace hincapié en que el derecho a la vivienda guarda más relación con la voluntad política que con los métodos y medios de proporcionar efectivamente vivienda a las poblaciones. Señala también que aunque la estructura física de una vivienda, esto es, su infraestructura y las instalaciones conexas, y la seguridad de la tenencia son elementos importantes, se supeditan en gran medida a la disponibilidad de suelo y a que éste sea accesible y asequible, a la disponibilidad de materiales poco costosos y a que las personas.tengan derecho o no a elegir el lugar donde desean vivir; todo ello depende a su vez de que los gobiernos procuren o no que se cumplan esas condiciones.
El Centro de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos (Hábitat) considera que todo intento de mejorar las condiciones en lo relativo a la vivienda debe partir fundamentalmente de la existencia de un "enfoque favorable" que impulse a los gobiernos a establecer una estructura legislativa, constitucional y económica de apoyo que permita a los sectores empresariales estructurado y no estructurado, a las organizaciones no gubernamentales, a las comunidades y a los propios hogares contribuir con la máxima eficacia al desarrollo de la vivienda. Hábitat considera que el paso más importante que han de dar los gobiernos para alcanzar el objetivo de principio de proporcionar a todos una vivienda adecuada consiste en garantizar formas seguras de propiedad.
Elementos del derecho a la vivienda
En su Observación general No. 4, relativa al derecho a una vivienda adecuada, el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales abordó el problema de la inexistencia de una definición aceptable y reconocida ampliamente del conjunto de elementos comprendidos en el derecho a la vivienda y concluyó que, según el derecho internacional, los individuos gozan de los siguientes derechos:
1) Seguridad jurídica de la tenencia
No obstante, habida cuenta de la situación jurídica poco clara de la mayoría de los derechos económicos, sociales y culturales, no es probable que el derecho a la vivienda sea aplicable, especialmente en los países en desarrollo, donde la mayoría de las personas no disponen de los medios necesarios para adquirir una vivienda adecuada.Todo indica que el ejercicio gradual del derecho a la vivienda está estrechamente vinculado al avance general del desarrollo económico y social.
Medidas adoptadas a nivel nacional
El Gobierno de Chile promueve activamente la idea de la vivienda como derecho individual y familiar y ha aplicado una política de vivienda encaminada a atender a las necesidades de las minorías, incluidas las mujeres. El objetivo de esa política es combinar la calidad de la construcción con la accesibilidad y se han creado planes de ahorro doméstico y organizaciones comunitarias para prestar apoyo en materia de vivienda a los miembros de los grupos beneficiarios.
La ciudad de Viena, uno de los propietarios de inmuebles más importantes del mundo (220.000 apartamentos municipales), aprobó la Ley de Rehabilitación de Viviendas, que sirve de base para una nueva política de vivienda. Su objetivo es conservar y reformar los inmuebles sin desalojar a los arrendatarios, a fin de preservar su derecho a la vivienda. Hasta diciembre de 1994 se habían reformado casi la mitad de los apartamentos que posee la ciudad, con lo que se evitó una posible crisis de vivienda.
El objetivo declarado de la Estrategia Mundial de Vivienda hasta el Año 2000, aprobada por la Asamblea General de las Naciones Unidas en diciembre de 1988, es facilitar los esfuerzos para alcanzar el ideal de una vivienda adecuada para todos. En esa estrategia universal se declara expresamente que el derecho a una vivienda adecuada constituye la base de las obligaciones de los países de satisfacer las necesidades de vivienda. Las experiencias que se llevaron a cabo en diversos países demuestran que la Estrategia Mundial ha estimulado a los gobiernos a examinar con sentido crítico sus criterios para el suministro de vivienda y su papel de facilitadores del proceso.
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